De landbouw staat voor grote verduurzamingsopgaven, maar het Gemeenschappelijk Lanbouwbeleid (GLB) draagt daar niet effectief aan bij. “Het feit dat de steun gekoppeld is aan het aantal hectares, staat verduurzaming in de weg”, betoogt Jeroen Candel. Hij is universitair hoofddocent landbouw- en voedselbeleid aan Wageningen UR. Candel pleit voor afschaffing van de hectaresteun en ziet…
Aanleiding voor het gesprek met Jeroen Candel is een studie van agro-ecoloog Ruben Savels van de Universiteit Gent, waarvan Candel een van de reviewers was (zie kader).
De Europese Unie keert jaarlijks 38 miljard euro uit aan directe betalingen aan boeren. Volgens Greenpeace is er sprake van een ‘scheve’ verdeling van de GLB-gelden tussen bedrijven. Greenpeace liet het Deense data-analysebureau Kaas & Mulvad in zes landen (Nederland, Tsjechië, Denemarken, Spanje, Italië en Griekenland) een vergelijkingsstudie doen en concludeert dat de rijkste bedrijven het gros van de GLB-subsidies ontvangen. Volgens Greenpeace gaat 27 procent van de directe betalingen naar 1 procent van de ondernemingen, en 78 procent naar 20 procent van de bedrijven.
Dat klopt wel, zegt Candel. “Europees gezien komt de steun vooral terecht bij de grootste bedrijven – 80 procent vloeit naar 20 procent van de bedrijven. Maar of dat wel of niet eerlijk is? Het is niet aan mij als wetenschapper om daarover te oordelen”, meent hij.
Candel kijkt liever naar de doelmatigheid van het beleid. Een van de GLB-doelen is het ondersteunen van de inkomenspositie van boeren. Maar als de steun puur wordt uitgekeerd op basis van het aantal hectares dat een boer bezit, zegt dat niks over de daadwerkelijke behoefte aan inkomensondersteuning op die bedrijven. Je kunt volgens Candel zelfs stellen dat de steun nu vooral terechtkomt bij boeren die het eigenlijk niet nodig hebben. “Het beleid is niet erg effectief en doelmatig in het ondersteunen van boereninkomens, omdat de steun gekoppeld is aan het aantal hectares.”
Met steun onder minimumloon
De Algemene Rekenkamer becijferde eerder dat een derde van de Nederlandse boeren ook mét inkomenssteun onder het bruto minimumloon zit, terwijl een derde van de inkomenssteun terechtkomt bij boeren met een inkomen boven twee keer modaal. “Een groot deel van de Europese subsidies gaat ook naar niet-actieve boeren. Zelfs de Camorra, de Italiaanse maffia, profiteert ervan. GLB-subsidies blijken fraudegevoelig.”
Die hectarepremies zijn ontstaan aan het begin van deze eeuw, en kwamen in de plaats van de op productie gebaseerde subsidies. “Dat moest een tussenoplossing zijn, onderweg naar een steun die gekoppeld is aan prestaties op het gebied van maatschappelijke diensten: denk aan landschapsbeheer, vogelbeheer, innovatiesteun – alles wat we als samenleving belangrijk vinden. Maar we zijn in de hectaresteun blijven hangen.” Het GLB-systeem ondersteunt daardoor vooral de status quo, en levert slechts een zeer beperkte bijdrage aan de klimaat- en milieudoelstellingen, stelt Candel.
Dat de hectarepremies hardnekkig overeind blijven in het GLB, komt mede doordat er binnen de EU veel (Oost-Europese) lidstaten zijn met grootgrondbezitters. “Soms zijn die gronden in handen van politici, of hun verwanten”, weet Candel. Zo bezit de Tsjechische minister-president Andrej Babiš via zijn zakelijke conglomeraat Agrofert meer dan 140.000 hectare aan landbouwgrond in Centraal-Europa, zo zocht het Amerikaanse persbureau Reuters uit. Ook zitten er in het Europarlement boeren die landbouwsubsidies ontvangen. “Die zitten daar omdat boeren zogezegd weten waar ze over praten. Maar we laten bedrijven als Shell toch ook niet het energiebeleid bepalen? Bij landbouw doen we dat wel. Dat verklaart mede waarom er zo weinig verandert.”
Boerenprotesten
Tegelijkertijd zijn ‘Brussel’ en regionale overheden gevoelig voor boerenprotesten, constateert de universitair hoofddocent. Hij verwacht dan ook niet dat de hectaregebonden steun zal komen te vervallen. “Er is een grote politieke druk om boeren tegemoet te komen. Zo is de Farm to Fork-strategie binnen de Green Deal duidelijk afgezwakt: een voorstel voor een nieuwe pesticidewet is ingetrokken – mede onder druk van grootschalige boerenprotesten in Brussel.” Doel van de wet was halvering van het gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen. Voorgestelde strengere natuurdoelen in de Natuurherstelwet werden eveneens naar beneden bijgesteld. “Van de hele Green Deal voor de landbouw is niks over”, betreurt Candel.
Ook de zogeheten ‘conditionaliteiten’, de minimale voorwaarden waaraan boeren moeten voldoen om hectaresteun te kunnen ontvangen, zijn in de loop der tijd afgezwakt, ziet hij. De verplichting om 4 procent van de gronden braak te laten liggen omwille van de bodem en de biodiversiteit, is ingetrokken om de voedselzekerheid te versterken sinds de oorlog in de Oekraïne. De maatregel is nu vrijwillig. “En die gronden worden nu vooral ingezet voor de productie van meer diervoer.”
Uit de analyse van de Vlaamse agro-ecoloog Savels blijkt tevens dat de meest omvangrijke subsidies maar weinig bijdragen aan de milieudoelstellingen. De belangrijkste milieudoelstellingen waarop de landbouw een invloed heeft, zijn vastgelegd in Europese beleidskaders: de Nitraatrichtlijn (1991), de Vogelrichtlijn (1979) en de Habitatrichtlijn (1992), de Kaderrichtlijn Water (2000), de Farm to Fork-strategie (2020), de Klimaatwet (2021) en de Natuurherstelverordening (2024). Hoewel de indicatoren voor sommige doelstellingen, zoals erosievermindering en antibioticagebruik, positieve ontwikkelingen laten zien, blijken ze voor het gros van de milieudoelstellingen onduidelijk, of te stagneren. Denk aan stikstof en fosfor in het oppervlaktewater, het waterverbruik en het pesticideverbruik. Andere indicatoren verslechteren zelfs: de voorraad organische stof onder bouwland loopt terug, het aantal broedvogels in weiden en akkers daalt en de uitstoot van broeikasgassen neemt toe.
Druppel op de gloeiende plaat
Hoewel er de laatste jaren binnen het GLB een verschuiving is opgetreden richting meer ecoregelingen, zijn deze ook volgens Candel niet erg effectief. Hij wijst op een rapport van de Europese Rekenkamer, dat in 2024 zeer kritisch oordeelde over de ecoregelingen. Hoewel de maatregelen op papier ‘groener’ ogen dan in de vorige GLB-periode, leveren ze onvoldoende substantiële milieu- en klimaatwinst op om de EU-doelen te halen. De maatregelen zijn vaak te vrijblijvend en te weinig ingrijpend, aldus de Rekenkamer. Die concludeert bovendien dat de cruciale elementen ontbreken om de daadwerkelijke ‘groene prestaties’ te meten. Hierdoor is het moeilijk te controleren of de miljarden aan uitbetaalde subsidies wel het gewenste effect hebben, aldus het rapport. “Als we kijken naar de totale klimaat- en milieu-opgaven, dan zijn de effecten van de ecoregelingen niet meer dan een druppel op de gloeiende plaat”, aldus Candel.
“Intussen liggen er voor de Nederlandse landbouw enorme verduurzamingsopgaven, en het GLB draagt er niet aan bij. Er vindt zelfs afzwakking plaats”, zegt hij. “Van al het geld dat wordt uitgekeerd binnen het GLB, komt 82 procent terecht bij de dierlijke sectoren: ofwel bij veehouders, ofwel bij degenen die veevoer produceren. Terwijl juist daar de grootste milieu-impact zit.”
De samenleving subsidieert boeren zonder dat er veel tegenprestaties tegenover staan, vervolgt Candel. “Zo behoud je het dominante systeem. Dat maakt dat boeren die wél willen verduurzamen, moeten opereren in een ongelijk speelveld.” Sterker nog: volgens onderzoeker Savels drijft het systeem van hectarepremies de grondprijzen op, waardoor kleinere boeren zelfs extra worden benadeeld als ze willen aankopen.
Politiek ingewikkeld
Het landbouwbeleid is dus niet effectief voor de milieu- en klimaatdoelstellingen, maar het ligt politiek ingewikkeld om het te hervormen. “Er zijn te veel politieke actoren die baat hebben bij het huidige systeem. Zeker in het huidige politieke klimaat, waarin het Europarlement een ruk naar rechts heeft gemaakt en de klimaatkritische stem harder doorklinkt.” De rechterflank van het politieke spectrum is bovendien geneigd om zich te associëren met activistische boerengroeperingen zoals Farmers’ Defence Force, stelt hij.
Veel hoop dat het beter wordt in het nieuwe GLB, voor de periode na 2027, heeft Candel dan ook niet. Zoals de voorstellen nu liggen, ziet het ernaar uit dat er in plaats van een apart budget voor landbouw, plattelandsbeleid, regionaal beleid en migratiebeleid één grote pot komtd. “Dat biedt ruimte aan de individuele lidstaten om zelf te bepalen hoeveel geld ze willen besteden aan zaken als landbouwinkomens of verduurzaming. Nu is het in het GLB nog zo dat er een minimaal percentage wordt genoemd dat landen moeten besteden aan de ecoregelingen. Maar dat wordt volgens de voorstellen losgelaten – al zullen landen wel aan de doelen moeten voldoen.”
Hoe zou het dan wel moeten? Als Candel het mocht zeggen, werden de hectarepremies afgeschaft. “Mijn advies zou zijn om in plaats van het huidige systeem boeren te gaan betalen voor publieke diensten die ten goede komen aan de maatschappelijke opgaven. Dat is temeer van belang omdat je boeren nooit écht toekomstperspectief kunt geven als we niet toewerken naar een systeem dat past binnen de zogeheten planetaire grenzen van water, biodiversiteit, klimaat en stikstof. Dat betekent vooral: meer plantaardig, het sluiten van kringlopen. De overheid zégt wel in te zetten op de eiwittransitie, maar tot nog toe vloeit 82 procent van de totale GLB-gelden naar de dierlijke sectoren.”
Biologische sector
Voor de biologische sector geldt min of meer hetzelfde, meent Candel. “Nederland gebruikt de GLB-gelden niet om de omschakeling naar meer biologisch te stimuleren. In andere landen gebeurt dat wel. In Frankrijk bijvoorbeeld ondersteunt de overheid de biologische sector door bio in te kopen voor de scholen en ziekenhuizen – zo creëer je meer vraag.”
Met de eiwittransitie is voor Nederland de grootste winst te behalen, meent hij. “We hebben hier de grootste veedichtheid van Europa, waardoor ook de milieudruk in Nederland hoger is dan elders. Overschakelen naar meer plantaardig is een belangrijke stap.” Candel erkent dat er een reëel gevaar in schuilt dat dierlijke productie vanuit Nederland verschuift naar andere landen waar niet per se duurzamer wordt geboerd. Om die reden acht hij ook aanpassingen in het handelsbeleid en het bredere voedselbeleid noodzakelijk. “We zouden eigenlijk aan de consumptiekant moeten sturen, maar dat ligt politiek helemáál gevoelig, kijk maar naar de negatieve reacties op de nieuwe schijf van vijf. De eiwittransitie verloopt hier nog uiterst traag.”
Los van vrijwilligheid
Tegelijkertijd zullen we in Nederland los moeten komen van het idee dat alles op basis van vrijwilligheid moet gebeuren, vindt Candel. “Verduurzaming op vrijwillige basis is onvoldoende om de natuurdoelen te halen. Denk bijvoorbeeld aan het veenweidegebied. We weten dat het grondwaterpeil omhoog moet om veenafbraak en CO2-uitstoot te keren. Maar als dat op vrijwillige basis moet, kan elke boer in een veenweidegebied die verhoging tegenhouden. We hebben ook een Klimaatwet, en daaraan hebben we ons ook te committeren. Vanuit het GLB kunnen boeren vervolgens wel worden gecompenseerd voor die noodzakelijke vernatting.”
“Als we het landbouwbeleid willen gebruiken voor de doelen die nu gelden, zoals inkomenssteun voor boeren, dan zou ik zeggen: kies voor een systeem waarin je boeren beloont voor prestaties, voor omschakelen naar duurzame landbouw. Boeren krijgen pas écht een toekomstperspectief als ze de doelen halen op het gebied van water, klimaat en biodiversiteit.” En blijven de hectarepremies bestaan, zet dan in ieder geval een maximum op de totale vergoeding, en betaal meer voor de eerste hectares, betoogt de WUR-onderzoeker.
Vlaanderen: het kwart kleinste bedrijven krijgt 8 procent GLB-gelden
Ruben Savels van de universiteit Gent en zijn team analyseerden de financiële stromen in de Vlaamse landbouw. Daarbij stelden ze de vraag of het GLB een hefboom of hinderpaal is voor het leefmilieu, de biodiversiteit en het klimaat. Conclusie: het grootste deel van de 423 miljoen euro aan Vlaamse GLB-gelden in 2023 kwam terecht bij de grootste bedrijven, te weten melkveebedrijven, akkerbouwbedrijven, gemengde bedrijven en vleesveebedrijven. De 25 procent grootste bedrijven krijgen maar liefst 46 procent van de steun, terwijl de helft van de grootste bedrijven 74 procent van de uitgekeerde steun ontving. Het kwart kleinste bedrijven krijgt nog amper 8 procent van de totale uitgekeerde gelden.
Tekst: Gineke Mons
